|
||||||
Abstract
Implementation of the international criminal court’s warrants for the arrest of Sudanese President Omar Hassan Ahmad al-Bashir
On 15 March 2016 the supreme court of appeal (SCA) confirmed the high court’s earlier judgment in which it held that the government had breached its obligations under the Rome Statute and the Implementation Act by failing to arrest and detain for surrender to the international court (ICC) Sudanese President Al-Bashir. The question before the high court, answered in the negative, was whether a cabinet resolution coupled with a ministerial notice that sought to grant immunity to Al-Bashir for the duration of the African Union summit that took place in Johannesburg from 7 to 15 June 2015 was capable of suspending the government’s duties as described above. On appeal the government based its argument on immunity ratione personae under customary international law as embodied in section 4(1)(a) of the Diplomatic Immunities and Privileges Act. In response the Southern Africa litigation Centre (SALC), the respondent in the appeal and applicant in the high court, argued that the provisions of section 27(2) of the Rome Statute and sections 4(2) and 10(9) of the Implementation Act dealt specifically with these issues, in particular the waiver of immunity, and affirmed South Africa’s obligation to arrest and surrender Al-Bashir. Secondly, the SALC joined issue with the government on whether or not the rules of customary international law afforded immunity to a head of state charged with international crimes before the ICC. The SCA was unable to hold that at that stage of the development of customary international law there was an international crimes exception to the immunity and inviolability that heads of state enjoy when visiting foreign countries and before foreign national courts. The SCA ended its consideration of customary international law without considering the effect of Security Council resolution 1593 that had referred the situation in Sudan to the ICC and turned to domestic law, which provided the ratio of the decision and found in favour of the respondent, dismissing the government’s appeal, whereafter the government appealed again, this time to the constitutional court.
Keywords: Al-Bashir; head of state; immunity; international crimes; international criminal court; ratione personae
Trefwoorde: Al-Bashir; immuniteit; internasionale misdade; internasionale strafhof; ratione personae; staatshoof
1. Inleiding
Suid-Afrika se versuim om die internasionale strafhof se lasbriewe vir die inhegtenisneming van die Soedannese president Omar Hassan Ahmad al-Bashir (Al-Bashir) tydens sy besoek aan Suid-Afrika in Junie 2015 te implementeer, het tot skerp kritiek en litigasie gelei. Op 15 Maart 2016 het die hoogste hof van appèl die hof a quo se beslissing van 23 Junie 2015 bevestig waarin daar bevind is dat die regering sy verpligtinge uit hoofde van die Statuut van Rome en die Implementeringswet verontagsaam het deur nie sy samewerking aan die internasionale strafhof te verleen deur Al-Bashir in hegtenis te neem en hom te oorhandig nie.
Hierdie saak het verskeie vraagstukke aangeraak, maar die doel van hierdie vonnisbespreking is om vas te stel of die kern en omstrede vraagstuk oor immuniteit ratione personae korrek deur die hof opgelos is; vir doeleindes hiervan word die partye se argumente krities met verwysing na relevante literatuur beoordeel.
Ten einde hierdie doel te bereik som ek eers die feite en litigasiegeskiedenis van die aangeleentheid op. Tweedens verwys ek kortliks na een argument en ontleed ek twee argumente wat met immuniteit ratione personae verband hou ten einde die ratio decidendi van die saak in appèl vas te stel. Hierdie argumente is gebaseer op artikel VIII van die gasooreenkoms tussen Suid-Afrika en die Afrika Unie (AU) in samehang met Regeringskennisgewing 470, SK 38860 van 5 June 2015 (ministeriële kennisgewing); die gewoonteregtelike volkereg en artikel 4(1) van die Wet op Diplomatieke Immuniteite en Voorregte 37 van 2001 (WDIV); en artikels 4(2) en 10(9) van die Implementeringswet van die Statuut van Rome van die Internasionale Strafhof 27 van 2002 (Implementeringswet) in ooreenstemming met artikel 27(2) van die Statuut van Rome van die Internasionale Strafhof (Statuut van Rome). Ten slotte sal ek reaksies op en gevolge van Suid-Afrika se versuim op plaaslike, streeks- en internasionale vlak uitlig met die oog op hoe die aangeleentheid verder kan uitspeel.
2. Feite en litigasiegeskiedenis
Die 25ste AU-beraad het gedurende 7 tot 15 Junie 2015 in Johannesburg plaasgevind en ten einde die aanbieding van die beraad te fasiliteer, het Suid-Afrika ’n gasooreenkoms met die kommissie van die AU aangegaan. Onder die gaste wat deur die AU uitgenooi was om die beraad by te woon, was Al-Bashir, teen wie die internasionale strafhof twee lasbriewe vir sy inhegtenisname uitgereik het op verskeie aanklagte van oorlogsmisdade, misdade teen die mensdom en volksmoord.1 Die situasie in Darfur, Soedan is deur resolusie 15932 van die Verenigde Nasies (VN) se Veiligheidsraad kragtens hoofstuk VII van die handves van die VN3 en artikel 13(b) van die Statuut van Rome na die internasionale strafhof verwys. Suid-Afrika het die Statuut van Rome op 17 Julie 1998 onderteken en op 27 November 2000 bekragtig. Daarna het Suid-Afrika die Statuut van Rome kragtens artikel 231(4) van die Grondwet van die Republiek van Suid-Afrika, 1996 (Grondwet) in sy munisipale reg omskep deur die Implementeringswet uit te vaardig.
Op 13 Junie 2015, die dag van Al-Bashir se aankoms in Suid-Afrika, het voorverhoorkamer II van die internasionale strafhof ’n bevel uitgereik vir die onmiddellike inhegtenisname en oorhandiging van Al-Bashir.4 Op dieselfde dag het die Southern African Litigation Centre (SALC), ’n prominente nieregeringsorganisasie, die Gautengse afdeling van die hooggeregshof in Pretoria op ’n dringende basis genader (Southern Africa Litigation Centre and Others v Minister of Justice and Constitutional Development and Others 2015 5 SA 1 (GP)) en op Sondag 14 Junie ’n aansoek gebring vir die implementering van die lasbriewe wat deur die internasionale strafhof uitgereik is. Die regering het hierdie aansoek teengestaan en uitstel tot Maandag 15 Junie verkry, maar die hof a quo het ’n tussentydse bevel uitgereik wat Al-Bashir belet het om die land voor die afhandeling van die saak te verlaat.
Die onderbou van SALC se argument in die hof a quo (par. 23) was Suid-Afrika se verpligtinge ingevolge die Statuut van Rome en die Implementeringswet. Dit sluit die algemene verpligting in om samewerking aan die internasionale strafhof ingevolge artikel 86 van die Statuut van Rome te verleen en meer spesifiek die verpligting om aan versoeke om inhegtenisname en oorhandiging ingevolge artikel 89(1) te voldoen. Ten nouste hieraan verbonde is artikel 27(2) rakende die irrelevansie van amptelike hoedanigheid oftewel die afstanddoening van immuniteit. Hierdie bepalings is in die Suid-Afrikaanse reg geïmplementeer deur artikels 4(2)(a) en 10(9) van die Implementeringswet.
Die regering het nie hierdie argumente aangeveg nie, maar hul verweer eerder op “spesiale reëlings” gebaseer wat met die AU getref is vir die aanbieding van die beraad (hof a quo parr. 14–22). Dit behels die gasooreenkoms, en meer spesifiek artikel VIII daarvan met verwysing na artikels (V) en (VI), subartikels (C) en (D) van die General Convention on the Privileges and Immunities of the Organization of African Unity, CAB/LEG/24.2/13 (OAU-konvensie) in samehang met die ministeriële kennisgewing. Hierdie spesiale reëlings was daarop gemik om immuniteit aan Al-Bashir vir die tydperk van die beraad en twee dae daarna te verleen, maar tegnies het dit slegs voorregte en immuniteit aan sowel lede van die AU-kommissie en personeel as afgevaardigdes en ander verteenwoordigers van interregeringsorganisasies verleen.
Die hof a quo bevind in die applikant se guns en verwerp die regering se eis dat Al-Bashir immuniteit in Suid-Afrika geniet het (par. 31), en beveel dat Al-Bashir in hegtenis geneem en aangehou moet word met die oog op oorhandiging aan die internasionale strafhof. Die hof benadruk dat die internasionale strafhof se voorverhoorkamer II uitdruklik bevestig het dat die immuniteit wat aan Al-Bashir ingevolge internasionale reg verleen is vanweë sy posisie as sittende staatshoof (immuniteit ratione personae), deur resolusie 1593 opgehef is. Nadat hierdie bevinding gemaak is, het die regering se regspan die hof egter daarvan in kennis gestel dat Al-Bashir (strydig met die tussentydse bevel) reeds die land verlaat het, en dit ten spyte van hul volgehoue versekering gedurende die hofverrigtinge dat hy nog in die land was.
Op 29 Junie het die regering bekendgemaak dat hy die hof a quo se beslissing in appèl sou neem en op 16 September wys hierdie hof die regering se aansoek van die hand en beslis dat die verrigtinge gemenesaak is, aangesien die vraagstukke by die aanhoor van die appèl van so 'n aard is dat die regshulp wat aangevra is, geen praktiese uitwerking of gevolg sou gehad het nie. Die hof a quois is verder van mening dat die appèl geen redelike vooruitsig op sukses gehad het nie en dat dit gevolglik geen diskresie gehad het om die verlof te verleen nie.
Hierna het die regering die hoogste hof van appèl genader en ’n geheel en al ander benadering in die aansoek om verlof tot appèl gevolg. Die regering het aangevoer dat daar nie 'n plig op hom gerus het om Al-Bashir in hegtenis te neem nie, aangesien hy as 'n sittende staatshoof immuniteit geniet. Hierdie argument is op die gewoonteregtelike volkereg en die bepalings van artikel 4(1)(a) van die WDIV gebaseer wat, volgens die regering, Suid-Afrika se verpligtinge uit hoofde van die Statuut van Rome kwalifiseer.
Die SALC se reaksie hierop was tweeledig. Eerstens is aangevoer dat die bepalings van artikels 4(2) en 10(9) van die Implementeringswet juis hierdie aangeleentheid hanteer deur Suid-Afrika se verpligting uit hoofde van die Statuut van Rome om Al-Bashir in hegtenis te neem en te oorhandig spesifiek te bevestig. Tweedens het die SALC tot die debat toegetree rakende die vraag of die reëls van die gewoonteregtelike volkereg immuniteit verleen aan ’n staatshoof wat deur die internasionale strafhof van internasionale misdade aangekla word.
Die hoogste hof van appèl staan die regering se aansoek toe en beslis dat die hof a quo se bevel van krag bly en daarom ’n voortgesette effek het wat deur die regering in ag geneem sal moet word in toekomstige handelinge in diplomatieke betrekkinge.
Oor die kwessie rakende 'n redelike vooruitsig op sukses maak die hoogste hof van appèl op artikel 17(1)(a)(ii) van die Wet op Hoër Howe 10 van 2013 staat wat bepaal dat verlof tot appèl toegestaan kan word, nieteenstaande die hof a quo se mening oor die vooruitsigte op sukses, waar daar tog dwingende redes teenwoordig is waarom 'n appèl aangehoor moet word. Die gewone grond vir die uitoefening van daardie diskresie ten gunste van die hantering daarvan op meriete is dat die saak 'n diskrete vraagstuk van openbare belang opper wat 'n uitwerking op toekomstige sake sal hê, wat die hoogste hof van appèl bevind teenwoordig te wees in hierdie geval. Die appèl is op 12 Februarie 2016 aangehoor en die hoogste hof van appèl het die regering se appèl op 15 Maart van die hand gewys en die hof a quo se bevel gewysig om soos volg te lui (Minister of Justice and Constitutional Development and Others v the Southern African Litigation Centre and Others (867/15) 2016 ZASCA 17 (15 March 2016) 4, par. 107):
The conduct of the Respondents in failing to take steps to arrest and detain, for surrender to the International Criminal Court, the President of Sudan, Omar Hassan Ahmad Al Bashir, after his arrival in South Africa on 13 June 2015 to attend the 25th Assembly of the African Union, was inconsistent with South Africa’s obligations in terms of the Rome Statute and section 10 of the Implementation of the Rome Statute of the International Criminal Court Act 27 of 2002, and unlawful.
3. Die vraagstukke oor immuniteit
Die hoogste hof van appèl het verskeie vraagstukke uitgelig (par. 18), maar vir doeleindes van hierdie bespreking, soos reeds in die inleiding aangedui, sal daar slegs op drie gefokus word wat met immuniteit ratione personae verband hou.
Eerstens en kortliks sal na die vraag gekyk word of artikel VIII van die gasooreenkoms, in samehang met die ministeriële kennisgewing, immuniteit aan Al-Bashir verleen het. Sowel die hof a quo as die hoogste hof van appèl het korte mette met die regering se hoofargument voor die hof a quo gemaak en daarom sal ek bloot meld wat die howe se standpunte hieromtrent is. Tweedens val die fokus op die vraag of Al-Bashir kragtens die gewoonteregtelike volkereg en artikel 4(1) van die WDIV op immuniteit geregtig was. Laastens word ondersoek of die relevante bepalings van die Implementeringswet die immuniteit waarop Al-Bashir normaalweg geregtig sou gewees het, tot niet maak.
3.1 Verleen artikel VIII van die gasooreenkoms, in samehang met die ministeriële kennisgewing, immuniteit aan Al-Bashir?
Die hoogste hof van appèl (parr. 41–2, 47) is dit met die hof a quo (parr. 28–31) eens dat sowel artikel VIII van die gasooreenkoms as artikel 5(3) van die WDIV waarop die Minister van Internasionale Betrekkinge en Samewerking gesteun het toe sy haar proklamasie gemaak het, immuniteit aan lede of personeel van die AU-kommissie en afgevaardigdes en ander verteenwoordigers van interregeringsorganisasies verleen. Dit sluit volgens die hof nie lidstate of hul verteenwoordigers of afgevaardigdes in nie. Artikel 5 se opskrif lui: “Immunities and privileges of United Nations, specialised agencies and other international organisations”. Dit steun die gevolgtrekking dat ’n proklamasie kragtens hierdie artikel nie van toepassing op ander persone is nie. Die gasooreenkoms is gesluit tussen Suid-Afrika as gasheer en die AU, sy verteenwoordigers en beamptes en organisasies met wie hy betrekkinge het, en is nie gemoeid met die posisie van staatshoofde en staatsafvaardigings nie. ’n Staatshoof wat die beraad bywoon, doen dit nie as ’n afgevaardigde nie, maar as die verpersoonliking van die lidstaat self. Die noodwendige gevolgtrekking is dat Al-Bashir nie ’n persoon was wat in die verwysing na “afgevaardigdes” in artikel VIII van die gasooreenkoms ingesluit was nie. As sodanig het die gasooreenkoms en sy proklamasie nie immuniteit aan Al-Bashir verleen nie. Die hof was korrek in sy bevinding, maar selfs al was die betrokke bepaling anders (of beter) bewoord om Al-Bashir in te sluit, het dit nie die status van die immuniteit as ondergeskikte wetgewing in Suid-Afrika verander nie (soos later gesien sal word; sien De Wet 2015:1068).
3.2 Is Al-Bashir kragtens die gewoonteregtelike volkereg en artikel 4(1) van die WDIV geregtig op immuniteit?
Die uitspraak van die hoogste hof van appèl begin met die Statuut van Rome en met verwysing na die wyse waarop die internasionale strafhof se jurisdiksie oor die aangeleentheid gevestig is, naamlik by wyse van resolusie 1593. Die opmerking word gemaak dat daar nie eensgesindheid oor die volle effek van die Veiligheidsraad se verwysing is nie, maar dat daar algemeen aanvaar word dat dit jurisdiksie in daardie hof vestig. Verder bevestig die hof dat alle lede van die VN kragtens artikel 25 van die handves van die VN verplig is om die gesag van die Veiligheidsraad se besluit te aanvaar (par. 56).
Die hof verwys voorts na verskeie algemene bepalings in die Statuut van Rome (artikels 86–8) rakende die verpligting om samewerking te verleen (par. 57), en meer spesifiek na artikel 89 met betrekking tot die versoek vir die inhegtenisname en oorhandiging van sekere persone aan die internasionale strafhof. Die klem val in hierdie aangeleentheid op artikels 27(2) en 98. In kort bepaal artikel 27(2) dat die amptelike hoedanigheid van ’n persoon irrelevant is met betrekking tot die uitoefening van die hof se jurisdiksie oor daardie persoon en met betrekking tot lidstate vir sy of haar inhegtenisname en oorhandiging (par. 59). Artikel 98(1) bevestig aan die ander kant die gewoonteregtelike immuniteite van hoë amptenare van nielidstate (derde state) en bevestig in artikel 98(2) dat die hof nie ’n lidstaat kan versoek om so ’n amptenaar aan die hof te oorhandig nie tensy die derde staat daartoe instem en sodoende van hierdie immuniteit afstand doen (par. 60).
Die hof merk op dat artikel 98 reeds heelwat debat uitgelok het, maar bevestig dat daar ’n mate van konsensus is dat dit betrekking het op versoeke vir die oorhandiging van burgers, insluitend staatshoofde, van nielidstate soos Soedan. Afgesien hiervan onderskei die hof tussen twee standpunte: eerstens dat die AU argumenteer dat die betrokke bepaling regverdiging aan Afrika-state verleen om te weier om Al-Bashir in hegtenis te neem en te oorhandig, aangesien hy as sittende staatshoof geregtig is op immuniteit ratione personae. Die ander standpunt is dat artikel 27(2) ook op nielidstate van die Statuut van Rome van toepassing is en dat hulle nie op artikel 98 geregtig is nie, aangesien die hof se jurisdiksie, uit hoofde van ’n besluit deur die Veiligheidsraad en kragtens artikel 13(b) van die Statuut van Rome, normaalweg oor nielidstate en hul burgers gevestig word. Dit is duidelik dat daar spanning tussen hierdie twee artikels is wat na die hof se mening nog nie gesaghebbend uitgeklaar is nie (par. 60).
Wat wel vir die hof duidelik is, is dat Suid-Afrika gebonde is aan sy verpligtinge ingevolge die Statuut van Rome en dat dit juis daarom is dat Suid-Afrika die Implementeringswet uitgevaardig het. Die verhouding tussen hierdie wet en die immuniteit wat kragtens die gewoonteregtelike volkereg aan staatshoofde verleen word, is volgens die hof die kern van hierdie aangeleentheid (par. 61). Die hof begin nie dadelik met die vertolking van hierdie wet nie, maar lig die Grondwet en die relevante bepalings oor die plek van internasionale reg in die Suid-Afrikaanse regsisteem uit (parr. 62–3). Die Grondwet maak gewoonteregtelike volkereg kragtens artikel 232 outomaties deel van die Suid-Afrikaanse reg en wat die verdragsreg betref, skryf artikel 231 spesifieke meganismes voor wat gevolg moet word ten einde verdrae deel van die Suid-Afrikaanse reg te maak. Wanneer enige wetgewing geïnterpreteer word, bepaal artikel 233 verder dat howe voorkeur moet verleen aan ’n redelike interpretasie wat in ooreenstemming met internasionale reg is, bo enige alternatiewe interpretasie wat strydig daarmee is. Soos bevestig in Glenister v President of the Republic of South Africa 2011 3 SA 347 (KH), dui hierdie bepalings daarop dat internasionale reg ’n prominente plek in die Suid-Afrikaanse reg geniet. Die verhouding tussen Suid-Afrika se verpligtinge kragtens internasionale reg en munisipale reg is deur National Commissioner of Police v Southern African Human Rights Litigation Centre 2015 1 SA 315 (KH) verduidelik. Alhoewel die konstitusionele hof in hierdie aangeleentheid gemoeid was met bewerings van marteling, verwys die hof na internasionale misdade wat relevant vir die konteks van die huidige saak is. Hiervolgens is die hof van mening dat die regering wel onder ’n verpligting gestaan het om sy samewerking ten opsigte van die inhegtenisname en oorhandiging van Al-Bashir aan die internasionale strafhof te verleen (parr. 64–5).
Hierna skenk die hof aandag aan immuniteit in die gewoonteregtelike volkereg ten einde te bepaal of sodanige immuniteit absoluut geld en of daar in die huidige stadium van die ontwikkeling van die gewoontereg nie dalk ’n uitsondering daarop bestaan nie.
Die hof verwys eerstens na Democratic Republic of the Congo v Belgium ICJ Reports 2002, 3; 2002 ICJ 1 (die Arrest Warrant-saak), waarin die internasionale geregshof beslis het dat statepraktyk nie ’n uitsondering op immuniteit ratione personae ondersteun nie. Hierdie siening word deur gesaghebbende outeurs soos Akande (2009:334) ondersteun en deur verskeie nasionale howe5 gevolg wat pogings om sittende staatshoofde voor stok te kry al verwerp het. Hierna maak die hof melding van internasionale tribunale en hul stigtingsdokumente en merk op dat hierdie tribunale op die basis van spesifieke bepalings opgerig is wat aansprake op immuniteit as verweer of as versagtende omstandigheid uitsluit (par. 68). Hierdie verwysing kon die internasionale geregshof eweneens nie in staat stel om te bevind dat so ’n uitsondering op immuniteit ten opsigte van nasionale howe in die gewoonteregtelike volkereg bestaan nie (Arrest Warrant-saak par. 58). Die internasionale geregshof bevestig sy beslissing in die Arrest Warrant-saak later in Certain Questions of Mutual Assistance in Criminal Matters (Djibouti v France), Judgment, I.C.J. Reports 2008, 177; 2008 ICJ 4, en verwerp na ’n volledige ondersoek in beide nasionale en internasionale regspraak in Jurisdictional Immunities of the State (Germany v Italy: Greece intervening), Judgment, I.C.J. Reports 2012, 99; 2012 ICJ 10 die argument dat internasionale reg nie immuniteit erken nie, of ten minste beperk in aangeleenthede oor ernstige oortredings van die reg rakende gewapende konflik. Die hoogste hof van appèl verwys ook na Pinochet (II) (R v Bow Street Metropolitan Stipendiary Magistrate, ex p Pinochet Ugarte (No 3) (Amnesty International intervening) 2000 1 AC 147, 1999 2 All ER 97 (HL)) waarin die duidelike stelling gemaak is dat sou Pinochet steeds die staatshoof wees, hy immuniteit ratione personae sou geniet het. In Al Adsani v The United Kingdom 2002 34 EHRR 11 en Kalogeropoulou v Greece and Germany 2002 129 ILR 537 aanvaar die Europese hof vir menseregte ook dat die gewoonteregtelike volkereg is soos dit in die Arrest Warrant-saak bevestig is.
Die internasionale strafhof bevestig op sy beurt ook in DRC (Decision on the Cooperation of the Democratic Republic of the Congo Regarding Omar Al Bashir’s Arrest and Surrender to the Court ICC-02/05-01/09 dated 9 April 2014) dat die posisie rakende die gewoonteregtelike volkereg in verband met immuniteit ratione personae voor nasionale howe korrek in die Arrest Warrant-saak weergegee is. Die internasionale geregshof voer egter in die Arrest Warrant-saak by dat ’n sittende staatshoof wat immuniteit ratione personae geniet, onderwerp kan word aan strafregtelike vervolging voor sekere internasionale strafhowe in gevalle waar hulle jurisdiksie het. Die hoogste hof van appèl maak dit duidelik dat daar ’n verskil is tussen hierdie geval en die geval waar ’n nasionale hof gevra word om hulp aan so ’n internasionale strafhof te verleen. In DRC en in die internasionale strafhof se besluit rakende die inhegtenisname en oorhandiging van Al-Bashir in die geval van Suid-Afrika wat op 13 Junie 2015 geneem is, bevind hierdie hof dat hy nie immuniteit geniet nie, aangesien resolusie 1593 dit geskrap het. Hierdie twee besluite is ’n duidelike afwyking van dieselfde hof se besluit in Malawi (Decision Pursuant to Art. 87(7) of the Rome Statute on the Failure by the Republic of Malawi to Comply with the Cooperation Requests Issued by the Court with Respect to the Arrest and Surrender of Omar Hassan Ahmad Al Bashir, Al Bashir (ICC-02/05-01/09-139), Pre-Trial Chamber I, 12 December 2011), waar bevind is dat daar ’n internasionale-misdaad-uitsondering op immuniteit vir sittende staatshoofde uit hoofde van die Statuut van Rome bestaan. Die huidige posisie blyk te wees dat daar aanvaar word dat Al-Bashir immuniteit sou geniet as dit nie was vir die feit dat resolusie 1953 dit geskrap het nie.
Na hierdie deeglike en indrukwekkende ondersoek beslis die hof dat dit te ver sou gaan as dit sou bevind dat daar nie meer immuniteit vir ius cogens-oortredings bestaan nie en dat daar dus nie bevind kan word dat daar in die huidige stadium van die ontwikkeling van die gewoonteregtelike volkereg ’n internasionale-misdaad-uitsondering op immuniteit vir sittende staatshoofde voor nasionale howe bestaan wanneer hulle vreemde state besoek nie (par. 84). Met ander woorde, die immuniteit vir staatshoofde kragtens die gewoonteregtelike volkereg, insluitende immuniteit teen inhegtenisname selfs vir internasionale misdade, geld steeds.
Hierdie beslissing is ongetwyfeld korrek, maar ek is dit met Akande (2016) eens dat dit verkeerd was van die hof om sy oorweging van die posisie ingevolge die gewoonteregtelike volkereg hier halt te roep. Die vraag of Al-Bashir die immuniteit geniet wat lidstate tot die Statuut van Rome, in hierdie geval Suid-Afrika, verhinder om hom te arresteer en aan die internasionale strafhof te oorhandig, hang daarvan af of sodanige immuniteit deur resolusie 1593 geskrap is. Die hoogste hof van appèl moes daarom, soos De Wet (2015:1063) voorstel, op die spanning tussen artikels 27(2) en 98 van die Statuut van Rome uitgebrei het, asook op die wyse waarop resolusie 1593 dit in die betrokke geval opgelos het. Dit vereis ’n deeglike ontleding van die bewoording van hierdie resolusie en sy implikasies vir sowel Soedan as ander state, veral lidstate tot die Statuut van Rome. Dit is duidelik dat artikel 98 in die betrokke geval toepassing vind, aangesien Soedan nie ’n lidstaat tot die Statuut van Rome is nie.
Dit is hier waar resolusie 1593 relevant word, en die betrokke gedeelte van die Veiligheidsraad se besluit lui:6
2. Decides that the Government of Sudan and all other parties to the conflict in Darfur, shall cooperate fully with and provide any necessary assistance to the Court and the Prosecutor pursuant to this resolution and, while recognizing that States not party to the Rome Statute have no obligation under the Statute, urges all States and concerned regional and other international organizations to cooperate fully. (My kursivering)
Met verwysing na die hoogste hof van appèl se beslissing dat artikel 27(2) as gevolg van resolusie 1593 van toepassing gemaak is op nielidstate en dat hulle daarom nie in staat is om op artikel 98 te steun nie, moet dit hier tot die teendeel uitgelig word dat dit deur Gaeta (2009:342) en Tladi (2015:1043) aangevoer word dat die blote vestiging van die internasionale strafhof se jurisdiksie oor die aangeleentheid sonder die uitdruklike skrapping van immuniteit nie outomaties beteken dat immuniteit opgehef is nie. Volle samewerking moet luidens hierdie standpunt aan die Statuut van Rome in sy geheel voldoen, wat impliseer dat die samewerking die potensiële struikelblok in artikel 98 in ag moet neem, en dit beteken dat Al-Bashir steeds immuniteit geniet en dat lidstate, soos Suid-Afrika, onder ’n verpligting teenoor Soedan staan om hom nie te arresteer nie, aangesien dit op ’n skending van sy immuniteit sal neerkom. In afwagting van so ’n benadering spreek die hoogste hof van appèl sy twyfel uit oor die moontlikheid dat die artikel 98-bedoelde toestemming verkry sal word gegewe die feit dat Al-Bashir die sittende staatshoof van Soedan is (par. 79).
’n Ander meer aanvaarbare standpunt wat deur De Wet (2015:1060–1)aangevoer word, is dat die uitdruklike skrapping van immuniteit nie nodig is as die gevestigde en aanvaarde gebruik van die Veiligheidsraad ondersoek word nie, en dat daar boonop geen vereiste deur die internasionale reg gestel word dat die verpligting om immuniteit te skrap uitgespel moet word nie. Volle samewerking in hierdie verband moet verstaan word as alle maatreëls onder munisipale en internasionale reg, insluitend die skrapping van immuniteit. Die skrapping van immuniteit is dus een stap wat deur Soedan gedoen moet word om volle samewerking in ooreenstemming met resolusie 1593 te verseker. Dit impliseer dat alle lidstate tot die VN die immuniteit as geskrap moet beskou en dat die struikelblok in artikel 98 verwyder is. Verder is Soedan as lidstaat tot die VN kragtens artikel 25 van die handves van die VN verplig om die besluite van die Veiligheidsraad uit te voer (par. 56). Afgesien hiervan bepaal artikel 103 van die handves dat in die geval van konflik tussen die verpligtinge van lidstate tot die VN ingevolge die handves en enige ander verdrag of gewoonteregtelike volkereg, hul verpligtinge uit hoofde van die handves voorkeur sal geniet (De Wet 2015:1060). Daar word dus van Soedan verwag om die verpligting te aanvaar dat Al-Bashir se immuniteit geskrap moet word ten spyte van enige ander verpligting tot die teendeel. Soedan moet immuniteit skrap in die mate waarin die Veiligheidsraad dit in resolusie 1593 onder hoofstuk VII van die handves vereis.
Die hoogste hof van appèl en die outeurs wat hier bo aangehaal word, hanteer nie die internasionale strafhof se tweede lasbrief wat op 12 Julie 2010 uitgereik is met betrekking tot die aanklagte van volksmoord en die effek van die feit dat beide Soedan en Suid-Afrika lidstate tot die Volksmoord-verdrag is, in soveel besonderhede nie. Daar kan geargumenteer word, soos die SALC gedoen het (parr. 52, 106), dat Soedan van enige immuniteit teen vervolging vir misdade binne die kader van die verdrag afstand gedoen het wat sy burgers andersins sou geniet het.
Alhoewel appèlregter Wallis die argumente noem, lug hy nie sy standpunt daaromtrent nie en dit blyk dat hy dit as irrelevant beskou vir die oorweging van die posisie kragtens die gewoonteregtelike volkereg waar dit in werklikheid wel relevant is. Volgens Akande (2016) is die rede hiervoor dat ’n staat nie kan steun op die regte kragtens die gewoonteregtelike volkereg waar sodanige regte gewysig, verwyder of nie van toepassing gemaak is deur verdrae wat op daardie situasie van toepassing is nie. Dit is daarom redelik om te argumenteer dat ’n staatshoof nie immuniteit ingevolge die gewoonteregtelike volkereg geniet in gevalle waar daar van sodanige immuniteit afstand gedoen is of dit deur ’n verdrag verwyder is nie. Indien dit korrek is dat Al-Bashir vanweë resolusie 1593 en/of die Volksmoord-verdrag nie immuniteit geniet teen inhegtenisname in state wat met die internasionale strafhof saamwerk nie, het hy nie immuniteit kragtens die gewoonteregtelike volkereg in die betrokke situasie nie.
3.3 Verwyder die relevante bepalings van die Implementeringswet die immuniteit waarop Al-Bashir normaalweg geregtig sou wees?
Die vraag of die Implementeringswet Al-Bashir se immuniteit skrap waarop hy andersins geregtig sou wees, is volgens die hoogste hof van appèl ’n kwessie van interpretasie (par. 86). Die Implementeringswet het, soos gemeld in afdeling 2 hier bo, die Statuut van Rome in die Suid-Afrikaanse reg omskep en kragtens artikel 233 van die Grondwet moet hierdie wet op ’n wyse interpreteer word wat bestaanbaar met internasionale reg is. Internasionale reg vereis van lidstate tot verdrae om hul verpligtinge na te kom wat hulle kragtens die verdrae aanvaar het; gevolglik moet ’n interpretasie wat tot gevolg het dat Suid-Afrika nie sy verpligtinge onder die Statuut van Rome nakom nie, voorkom word (par. 86).
Die hof benadruk dat daar geen twyfel bestaan dat Al-Bashir onderworpe is aan die jurisdiksie van die internasionale strafhof nie en dat hy wel vervolg kan word vir die beweerde misdade, aangesien sy immuniteit geskrap is. Die hof meen daarom dat dit belangrik is dat die raamwerk van die Implementeringswet die effektiewe implementering van die Statuut van Rome moet verseker ten einde Suid-Afrika in staat te stel om sy voortspruitende verpligtinge uit hoofde van die Statuut van Rome na te kom (par. 90).
Dit sou na die hof se mening absurd wees, en nie aan Suid-Afrika se internasionale verpligtinge voldoen nie, sou die beskuldigde toegelaat word om immuniteit ratione personae te opper (par. 93). In die betrokke geval parafraseer artikel 4(2) van die Implementeringswet die bepalings van artikel 27(1) van die Statuut van Rome en maak dit van toepassing in verhore van internasionale misdade in Suid-Afrika. Dit troef immuniteite wat andersins aan individue sou kleef (Du Plessis 2007:474). Volgens die hof is dit moeilik om dit verder te voer en ’n internasionale-misdaad-uitsondering op immuniteit in Suid-Afrika te skep, aangesien die erkenning van immuniteit vir sittende staatshoofde naas die bepalings van artikel 4(2) ten einde iemand daarvan vry te stel om voor ’n hof vir verhoor gebring te word, ’n teenstrydigheid sou meebring (parr. 93–4).
Die hof gaan verder en bepaal dat kragtens artikel 4(3)(c) ’n Suid-Afrikaanse hof jurisdiksie het om iemand vir ’n internasionale misdaad aan te kla indien hierdie persoon hom of haar op Suid-Afrikaanse staatsgebied bevind (par. 94). In so ’n verhoor sou dit nie vir die beskuldigde moontlik wees om immuniteit ratione personae te opper nie. Die gewone beginsel van uitleg waarop die hof steun, is dat die verlening van bevoegdheid gepaard gaan met alle verwante bevoegdhede wat nodig is om die doel van sodanige bevoegdheid te bereik (par. 95). Die doel van die bevoegdheid is om internasionale misdade in Suid-Afrika te vervolg om te verseker dat die plegers van sodanige misdade nie ongestraf bly nie. Hierdie deel van die uitspraak is vir Akande (2016) merkwaardig, aangesien die regters hulle nie net tot die toepassing van munisipale reg beperk sover dit inhegtenisname en oorhandiging aan die internasionale strafhof betref nie. Beide die meerderheids- en die ooreenstemmende uitsprake gaan verder en sê dat, kragtens die Implementeringswet, vreemde staatshoofde wat aangekla word van internasionale misdade wat hulle in die buiteland gepleeg het, gearresteer kan word en onderwerp kan word aan munisipale vervolgings in Suid-Afrika.
Sover dit die hiërargie van wetgewing betref, bevestig die hof dat die WDIV ’n algemene wet is wat handel oor immuniteite en voorregte wat deur verskeie persone, insluitende staatshoofde, geniet word. Die Implementeringswet, daarenteen, is ’n spesifieke wet wat oor Suid-Afrika se implementering van die Statuut van Rome handel en moet prioriteit in die betrokke geval geniet. Die WDIV sal steeds die aangeleentheid rakende die immuniteit van staatshoofde reguleer, maar die Implementeringswet sluit sodanige immuniteit met verwysing na internasionale misdade en die verpligtinge van Suid-Afrika teenoor die internasionale strafhof uit (generalia specialibus non derogant) (par. 102). Hierdie onderafdeling van die uitspraak maak die ratio decidendi van die beslissing uit en is ook die gedeelte van die beslissing waarmee al die regters dit eens is.
Met verwysing na die verhouding tussen die verpligting om in hegtenis te neem en te oorhandig wat deur wetgewing in munisipale reg omskep is en die immuniteite van staatshoofde, merk De Wet (2015:1067) op dat resolusies van die Veiligheidsraad nie direk van toepassing in die munisipale regsorde is nie, maar dat dit afhanklik is van transformasie in die munisipale reg. Resolusie 1593 is nie so omskep nie, maar het merkwaardige oorredingsvermoë in ooreenstemming met sowel artikel 233 van die Grondwet as die hoofstuk VII-karakter van die resolusie. Gegewe die gebrek aan ’n statutêre raamwerk vir bogenoemde, sal voorsittende beamptes op die gemenereg moet staat maak om effek aan die besluit van die Veiligheidsraad te gee deur bestaande wetgewing sover moontlik in ooreenstemming daarmee te interpreteer. Wat betref die immuniteite in die OAU-konvensie waarna die gasooreenkoms verwys, is die status daarvan in die Suid-Afrikaanse munisipale reg sekondêr. Dit is ook so dat AU-besluite, soos die een wat bepaal dat geen sittende staatshoof oorhandig mag word nie (Decision on Africa’s Relationship with the International Criminal Court (ICC) Ext/Assembly/AU/Dec.1 (Oktober 2013)), en wat nie in munisipale reg geïnkorporeer is nie, blote oorredingskrag in Suid-Afrika het.
Toe Suid-Afrika besluit het om sy verpligtinge uit hoofde van die Statuut van Rome te implementeer deur die Implementeringswet uit te vaardig, is dit gedoen op die basis dat alle vorme van immuniteit, insluitende immuniteit vir sittende staatshoofde, nie ’n beletsel sou wees vir die vervolging van internasionale misdade in Suid-Afrika nie, en ook nie vir Suid-Afrika se samewerking met die internasionale strafhof ten opsigte van inhegtenisname en oorhandiging van persone wat deur die internasionale strafhof van sodanige misdade aangekla word nie. Dit ondermyn nie die gewoonteregtelike volkereg waarvan Suid-Afrika kragtens artikel 233 van die Grondwet mag afwyk nie. Wat volgens die hof prysenswaardig is, is dat dit ’n afwyking in ’n progressiewe rigting is (par. 103).
Die enigste punt waaroor daar nie eensgesindheid onder die regters is nie, is die vraag of die oorweging van die gewoonteregtelike volkereg en die posisie ingevolge die WDIV nodig is. Appèlregter Wallis en die meerderheid is van mening dat dit nodig is om te bepaal of daar enige immuniteit is waarop die Implementeringswet ’n uitsondering skep. Gegewe die bewoording van hierdie wet wat immuniteit verwerp, meen appèlregter Ponnan namens die minderheid egter dat dit nie nodig is nie (par. 115). Dit is hier weer belangrik om te benadruk dat munisipale wetgewing, insluitend die Implementeringswet, in ooreenstemming met internasionale reg geïnterpreteer moet word, aangesien artikel 233 van die Grondwet dit vereis en omdat die WDIV internasionale reg in munisipale reg inkorporeer. Om hierdie rede is ’n bespreking van die posisie kragtens die gewoontereglike volkereg van hulp om vas te stel of hoofde van state wat nie lidstate tot die Statuut van Rome is nie, immuniteit geniet, en om te bepaal of daardie posisie in die interpretasie van die Implementeringswet weerspieël word. Dus: in ’n geval waar ‘n mens te make het met ’n hoof van ’n staat wat nie ’n lidstaat tot die Statuut van Rome is nie en wat deur die internasionale strafhof gesoek word, en waar daar geen verwysing na die hof deur die Veiligheidsraad ter sprake is nie, sal effek gegee moet word aan immuniteit in die lig van die posisie kragtens die gewoontereglike volkereg en artikel 98 van die Statuut van Rome.
4. Slotopmerkings: Die reaksie op en gevolge van die regering se versuim
Alhoewel die hoogste hof van appèl se beslissing wat Suid-Afrika se verpligtinge ingevolge die Statuut van Rome en die Implementeringswet bevestig, verwelkom word, is dit nog nie die einde van die saak nie. Die aangeleentheid moet nog voor die konstitusionele hof dien as die regering se aansoek om verlof tot appèl toegestaan word. Ek twyfel nie dat die konstitusionele hof die posisie sal bevestig nie; trouens, na alle waarskynlikheid sal ons hoogste hof Suid-Afrika se verpligtinge op nasionale en internasionale vlak in net nog duideliker terme bevestig. Hierna kom die regering basies voor twee keuses te staan. Daar kan begin word om die land se reputasieskade in die oë van die internasionale gemeenskap van state te herstel deur Suid-Afrika se ondersteuning van die internasionale strafhof te bevestig; sodoende kan die regering ook vertroue op plaaslike vlak terugwen. Daarteenoor kan die regering Suid-Afrika aan die Statuut van Rome onttrek.
Suid-Afrika se versuim om Al-Bashir in hegtenis te neem en aan die internasionale strafhof te oorhandig het plaaslik oproer veroorsaak deurdat die regering se blatante verontagsaming van die hof a quo se bevel die oppergesag van die Grondwet en die heerskappy van die reg geskend het (art. 1(c) van die Grondwet). Verder het die uitvoerende gesag die regsprekende gesag se outoriteit en onafhanklikheid kragtens artikel 165 van die Grondwet ondermyn, wat spanning tussen die hierdie twee sfere veroorsaak en die fondasies van ons jong demokrasie geskud het.
Op internasionale vlak het Suid-Afrika se versuim die internasionale strafhof met die situasie gekonfronteer oor hoe om teen ’n lidstaat op te tree wat nie sy verpligtinge uit hoofde van die Statuut van Rome nakom in ’n saak wat deur die Veiligheidsraad na die hof verwys is nie. Indien Suid-Afrika besluit om kragtens artikel 127 van die Statuut van Rome uit te tree, sal die internasionale strafhof voor nog ’n moeilike en ’n unieke situasie te staan kom, aangesien dit nog nie sedert die ontstaan van die hof in 2002 gebeur het nie.
Die internasionale strafhof het die regering versoek om teen 5 Oktober 2015 redes vir sy versuim te verskaf, maar die regering het meer tyd gevra hangende die uitslag van plaaslike verrigtinge. Die aanklaer, Fatou Bensouda, was nie hiervoor te vinde nie en het ’n definitiewe datum vir terugvoer versoek. Die regters het Suid-Afrika toe beveel om die hof onverwyld in kennis te stel van enige verwikkelinge op plaaslike vlak, maar op die laatste teen 31 Desember 2015. Die regering het daarna op 21 Desember sy misnoeë oor hierdie ultimatum uitgespreek en die hof op 24 Desember in kennis gestel dat die registrateur van die hoogste hof van appèl die aangeleentheid vir verhoor op 13 Februarie 2016 ter rolle geplaas het.7 Dit is onseker of die internasionale strafhof na die uitspraak van die hoogste hof van appèl op 15 Maart nog langer vir die konstitusionele hof se uitspraak gaan wag voordat hy die aangeleentheid kragtens artikel 87(7) van die Statuut van Rome na die Veiligheidsraad kan verwys. Die gevolge hiervan is onseker, maar dit kan Suid-Afrika se diplomatieke bande met ander state verswak en sy ambisie om byvoorbeeld in die Veiligheidsraad te dien in die wiele ry. Dit sal verder ook ongetwyfeld die indruk skep dat Suid-Afrika straffeloosheid duld, wat ’n reusesprong terugwaarts sal wees gegewe Suid-Afrika se prominente rol in die totstandkoming van die internasionale hof.
Wat die moontlike onttrekking aan die Statuut van Rome betref, moet daar beklemtoon word dat dit geen verskil aan Suid-Afrika se saligheid ten opsigte van die Al-Bashir-sage gaan maak nie. Die rede hiervoor is dat die onttrekking eers ’n jaar na ontvangs van die kennisgewing effektief sal wees tensy die kennisgewing ’n latere datum spesifiseer (artikel 127(1) van die Statuut van Rome), en Suid-Afrika nie van sy verpligtinge onthef kan word wat hy opgedoen het in die tyd wat hy ’n lidstaat was en waarin die betrokke saak voor die hof gebring is nie.
Suid-Afrika was ongetwyfeld in ’n moeilike posisie, soos Gwede Mantashe opgemerk het: “Can you imagine the consequences if we had kept al-Bashir here? War with Sudan” (Evans 2015). Suid-Afrika kon egter, soos hy al by vorige geleenthede gedoen het,8 aangedui het dat Al-Bashir gegewe die internasionale strafhof se lasbriewe en Suid-Afrika se verpligtinge in daardie verband eerder nie self moes gekom het nie, maar ’n afgevaardigde kon gestuur het. Anders moes Suid-Afrika nie ingestem het om die beraad hier te hou as Al-Bashir se teenwoordigheid van kardinale belang was nie. Suid-Afrika het eerder gekies om sy kameraadskap teenoor mede-Afrikastate te betoon en dit word op streeksvlak, met die uitsondering van enkele state, soos Botswana, goed deur ander Afrikastate ontvang wat ’n negatiewe sentiment teenoor die internasionale hof deel. Dit is ook in ooreenstemming met die AU se besluit (Decision on Africa’s Relationship with the International Criminal Court (ICC) Ext/Assembly/AU/Dec.1 (Oktober 2013)) dat geen sittende staatshoof vervolg mag word nie, asook met die besluit om die Afrika-hof se jurisdiksie uit te brei om die internasionale hof te systap en self internasionale misdade te vervolg, maar met die uitsondering van sittende staatshoofde (Lubbe 2014).
Bibliografie
Akande, D. 2009. The legal nature of Security Council referrals to the ICC and its impact on Al Bashir’s immunities. Journal of International Criminal Justice, 7(2):333–52.
—. 2016. The Bashir case: Has the South African Supreme Court abolished immunity for all Heads of States? EJIL: Talk 29 March 2016. http://www.ejiltalk.org/the-bashir-case-has-the-south-african-supreme-court-abolished-immunity-for-all-heads-of-states (5 Julie 2016 geraadpleeg).
De Wet, E. 2015. The implications of President Al-Bashir's visit to South Africa for international and domestic law. Journal of International Criminal Justice, 13(5):1049–71.
Du Plessis, M. 2007. South Africa’s implementation of the ICC Statute: an African example. Journal of International Criminal Justice, 5(2):460–79.
Evans, S. 2015. Why state says bid to arrest al-Bashir was a mistake. Mail & Guardian. 15 Julie 2015. http://mg.co.za/article/2015-07-15-why-state-believes-bid-to-arrest-bashir-was-a-mistake (5 Julie 2016 geraadpleeg).
Gaeta, P. 2009. Does President Al Bashir enjoy immunity from arrest? Journal of International Criminal Justice, 7(2):315–32.
Lubbe, H.J.2014. Aantekening: Internasionale strafregtelike jurisdiksie vir die Afrika-hof: problematiese aspekte en die implikasies daarvan. http://www.litnet.co.za/aantekening-internasionale-strafregtelike-jurisdiksie-vir-die-afrika-hof (5 Julie 2016 geraadpleeg).
Tladi, D. 2015. The duty on South Africa to arrest and surrender President Al-Bashir under South African and international law. Journal of International Criminal Justice, 13(5):1027–47.
Eindnotas
1 Voorverhoorkamer I het op 4 Maart 2009 die eerste lasbrief vir die inhegtenisneming van Al-Bashir uitgereik op twee aanklagte van oorlogsmisdade en vyf aanklagte van misdade teen die mensdom (sien Warrant of Arrest for Omar Hassan Ahmad Al-Bashir, Al Bashir (ICC-02/05-01/09), Pre-Trial Chamber I, 4 March 2009). Op 12 Julie 2010 is ’n tweede lasbrief uitgereik m.b.t. drie aanklagte van volksmoord (sien Second Warrant of Arrest for Omar Hassan Ahmad Al-Bashir, Al Bashir (ICC-02/05-01/09), Pre-Trial Chamber I, 12 July 2010).
2 UN Security Council, Security Council Resolution 1593 (2005) on Violations of International Humanitarian Law and Human Rights Law in Darfur, Sudan, 31 March 2005, S/RES/1593 (2005).
3 United Nations, Charter of the United Nations, 24 October 1945, 1 UNTS XVI.
4 Decision following the Prosecutor’s Request for an Order further clarifying that the Republic of South Africa is under the obligation to immediately arrest and surrender Omar Al Bashir, Al Bashir (ICC-02/05-01/09-242), Pre-Trial Chamber II, 13 June 2015.
5 Israel, Libië, Zimbabwe, Verenigde Koninkryk, Kuba, Sjina, Rwanda en Haïti.
6 UN Security Council, Security Council Resolution 1593 (2005) on Violations of International Humanitarian Law and Human Rights Law in Darfur, Sudan, 31 March 2005, S/RES/1593 (2005) par. 2.
7 Internasionale strafhof: Decision on the request of the Republic of South Africa for an extension of the time limit for submitting their views for the purposes of proceedings under article 87(7) of the Rome Statute of 15 October 2015 (ICC-02/05-01/09). Sien ook relevante aanhangsels en verwante dokumente by https://www.icc-cpi.int/Pages/record.aspx?docNo=ICC-02/05-01/09-258 (25 Julie 2016 geraadpleeg).
8 Die wêreldsokkerbeker, die twee inhuldigings van Zuma as president en die begrafnis van Nelson Mandela.
The post Vonnisbespreking: Implementering van die internasionale strafhof se lasbriewe vir die inhegtenisname van die Soedannese president Omar Hassan Ahmad al-Bashir appeared first on LitNet.