Fanie Herman, navorsingsgenoot in die Universiteit van die Vrystaat se Departement vir Politieke Studies en Regeerkunde, verskaf konteks oor die agtste ministeriële konferensie van die Forum vir China-Afrika-samewerking wat einde 2021 in Dakar plaasvind.
1. Inleiding
Fanie Herman (Foto: verskaf)
Die agtste ministeriële konferensie van die Forum vir China-Afrika-samewerking word einde 2021 in Dakar, Senekal gehou. Vanuit die Afrika-oogpunt beskou is dit belangrik dat afgevaardigdes ’n meer gelyke rol vir Afrika in die forum onderhandel. Dit vereis ’n meer strategiese en gefokuste benadering, beter koördinasie tussen al die rolspelers en groter verantwoording van Afrika-leiers aan hulle burgers.
Die verhouding tussen China en Afrika is besig om te groei, maar steeds oneweredig in terme van die uitkomste wat onderhandel word. Dit is grootliks die gevolg van aksieplanne en programme wat in China se guns onderhandel word. Die persepsie bestaan dat China na 21 jaar steeds die wenner en Afrikalande die verloorders is. Afrika handhaaf ’n jaarlikse handelstekort van meer as 20 miljard Amerikaanse dollar met China. Met grootskaalse vervaardiging afwesig, gaan Afrikalande voort om duur verwerkte produkte van China in te voer, terwyl goedkoper grondstowwe uitgevoer word.
Verder is Afrikalande afhanklik van Chinese maatskappye en banke vir finansiering om noodsaaklike infrastruktuur te bou. Oneweredige handel tussen China en Afrika is veral waarneembaar in die streng beperkinge wat op die invoer van waardetoegevoegde produkte geplaas word, in vergelyking met die uitvoere van kommoditeite wat bitter min beperkinge het. ’n Probleem wat algemeen voorkom, is die netwerke wat tussen Afrika-leiers en die Chinese regering opgebou word. Die netwerke het nie ten doel om die burgers van Afrika te bevoordeel nie, maar versterk die elites se politieke posisie en die strewe na selfverryking.
Die gebrek aan deursigtigheid is in die meeste gevalle nadelig vir die burgers van Afrika. Dit is maklik vir Afrika-regerings om skuld met China te maak sonder om finansiële beheer toe te pas. Regulasies ten opsigte van omgewingsbewaring, arbeidswetgewing, openbare verantwoordelikheid en die deel van kennis word verontagsaam. Die gevolg is dat Afrikalande in ’n konstant swakker posisie relatief tot China is.
Die gemeenskap in Afrika staan nou egter op teen die leiers wat hulle by die forum verteenwoordig, en die China-Afrika-verhouding word onder die vergrootglas geplaas. Onlangse aksies wat deur die gemeenskap geneem is, sluit ’n toename in mediaberiggewing, litigasie en protes teen Chinese projekte in. Die appèlhof in Kenia het byvoorbeeld die kontrak van China om die standaardspoorlyn in die land te bou, onwettig verklaar. Die kontrak het nie faktore soos billikheid, deursigtigheid, gelykheid en koste-effektiwiteit in ag geneem nie. Dit het tot ’n ongunstige uitkoms vir die publiek gelei.
2. Die konteks van die eerskomende forum
Die wyse waarop Afrika-leiers hulle verhoudinge met China in die volgende drie jaar gaan bestuur, vorm die konteks van die eerskomende forum. Dié ontmoeting tussen leiers en afgevaardigdes van China en Afrika vind sedert 2000 plaas. Een van die grootste knelpunte is veranderinge in die organisatoriese struktuur van die forum. Vier temas het die forum se agenda in die laaste twee dekades bepaal. Eerstens behels die forum ’n proses eerder as ’n reeks ontmoetings. Meer leiers van Afrika verkies om die forum by te woon as die Verenigde Nasies (VN) se Algemene Vergadering, die wêreld se grootste bymekaarkoms van leiers en afgevaardigdes van regerings. In 2018 het 51 presidente van Afrika die forum bygewoon in vergelyking met slegs 27 wat die VN se Algemene Vergadering twee weke vroeër bygewoon het.
Die sluit van vennootskappe is een van die forum se sentrale aantrekkingskragte en word deur ambassadeurs, direkteurs-generaal, senior amptenary en ministers onderhandel. Strategiese prioriteite word bespreek in 12 beleidsforums soos die China-Afrika Verdediging-en-sekuriteitsforum en die Ministeriële Forum vir Gesondheidsamewerking. Dan is daar ook tegniese organe soos die China-Afrika-forum vir die bevordering van plaaslike regering en dinkskrums vir opleiding. Spesifieke dinkskrums binne die Chinese regering organiseer programme vir amptenare uit Afrika om meer te leer van die Chinese manier van regeer, en van die Chinese kultuur en daaglikse lewe. Die China-Afrika-mediasentrum, wat beurse van 10 maande aan joernaliste uit Afrika aanbied, dien as voorbeeld van hoe om positiewe verhoudinge te kweek.
Tweedens is daar die fokus op opleiding en die bou van kapasiteit in Afrika. Die forum se opleidingsmodel bestaan uit ’n verskeidenheid programme wat jaarliks vir openbare amptenare en senior bestuurslui in die regering aangebied word, en mentorskapprogramme wat instellings uit China en Afrika verbind. Dan is daar ook uitruilbesoeke tussen politieke partye, die opleiding van kaders, en beroepsgerigte opleiding. Ongeveer 50 000 opleidingsgeleenthede word elke drie jaar aan amptenare van die Afrika-Unie (AU) aangebied. ’n Addisionele 60 000 geleenthede gaan aan die opleiding van burgerlike personeel en militêre amptenare, insluitende honderde op leierskapsvlak.
Daar is ’n groeiende oproep van studente uit Afrika om studieprogramme self te ontwerp sodat dit doeltreffend in die Afrikakonteks aangewend kan word. Suid-Afrika het byvoorbeeld ’n kommissie saamgestel wat tweejaarliks vergader om die toepaslikheid van Chinese onderwys en opleiding in Afrika te ondersoek. China se kulturele invloed het ook uitgebrei. In 2000 was daar geen Chinese kulturele instellings in Afrika nie en is minder as 2 000 studente opgelei. China het tans die tweede meeste kulturele instellings in Afrika naas Frankryk se Alliance Française. Die Britse Raad, Duitsland se Goethe-Instituut en Amerikaanse sentrums is reeds verbygesteek. Teen die einde van 2020 het 60 000 studente uit Afrika in China gestudeer, wat dié land die topbestemming vir buitelandse studente maak.
Derdens is daar die uitbreiding van China se ekonomiese invloed. China het Amerika in 2009 verbygesteek as Afrika se grootste handelsvennoot. Totale handel in 2020 het meer as 200 miljard Amerikaanse dollar bedra. China voer hoofsaaklik grondstowwe soos olie, koolwaterstowwe, minerale, edelgesteentes en onedele metale van Afrika in, terwyl Afrika swaar masjinerie, elektronika, tekstielware en skoeisel van China invoer. Ten einde dié oneweredige handelspatrone reg te stel dring Afrika-leiers daarop aan dat China die tariewestruktuur op waardetoegevoegde produkte hersien. Dit sal daartoe lei dat Afrika meer goedere van beter kwaliteit na China kan uitvoer.
Beleggings in infrastruktuur en telekommunikasie het in die laaste twee dekades opmerklik toegeneem. In 2000 was China se totale beleggings in Afrika slegs 2% van Amerikaanse vlakke, met minder as 200 Chinese maatskappye wat in Afrika besigheid gedoen het. Dit het toegeneem tot meer as 55% van Amerikaanse vlakke teen die einde van 2020 en ’n teenwoordigheid van meer as 10 000 Chinese maatskappye. Ongeveer 10% van die maatskappye word deur die staat besit. Die boubedryf is die sektor waar China die meeste inkomste genereer, met ’n geraamde bedrag van 40 miljard Amerikaanse dollar sedert 2012. Die Chinese regering finansier een uit vyf projekte en bou een uit drie projekte. Dit maak China die grootste rolspeler in Afrika se boubedryf. Die bou van energie-infrastruktuur, vervoer- en kommunikasienetwerke, en nutsdienste soos tegnologie en die eiendomsmark, domineer direkte buitelandse beleggings. Dit is egter moeilik om tussen lenings en beleggings te onderskei omdat 65% van lenings aan dieselfde sektore gaan.
Voorbeelde van groot projekte wat China tussen 2000 en 2020 voltooi het, is die volgende: 46 haweprojekte in sub-Sahara-Afrika, een derde van Afrika se kragnetwerke en energie-infrastruktuur, 186 regeringsgeboue en 14 tussenregeringstelekommunikasienetwerke. Dit is nie duidelik hoeveel van die projekte beleggings is en hoeveel gefinansier is nie. Afrika-regerings het egter 274 lenings van 46,6 miljard Amerikaanse dollar geteken vir die bou en opgradering van vervoernetwerke, 174 lenings van 38 miljard Amerikaanse dollar vir energieprojekte en 141 lenings van 15,3 miljard Amerikaanse dollar vir kommunikasie en nasionale sekuriteit.
Die laaste twee dekades van die Forum vir China-Afrika-samewerking het honderde geleenthede aan Afrikalande gebied om hulle lewenskwaliteit en -standaarde te verbeter. Maar dit het nie gebeur sonder dat afgevaardigdes van Afrika wat met China onderhandel, hulleself verryk het nie. Dit beklemtoon weer eens die feit dat die verhouding oneweredig en dat Afrika afhanklik van China is.
Vierdens is daar die opheffing van Afrika-agentskap. Die Chinese model prioritiseer samewerking en netwerke. In Chinees staan die netwerke bekend as guanxi, wat beteken dat China besigheidsvennote tevrede moet hou, selfs al is hulle baie swak om doelwitte te bereik. Verskeie elitegroepe in Afrika buit die situasie uit vir eie gewin. Lande ryk aan natuurlike hulpbronne is byvoorbeeld al vir jare besig om hulpbronne aan China te voorsien in ruil vir die finansiering van hulle eie gunsteling- of “troetel”-projekte. Dié selfverryking lei tot oproepe onder plaaslike gemeenskappe om aan Afrika groter bedingingsmag met China in onderhandelinge te gee. Dit sal die openbare belange van Afrikalande verhoog. Die verbinding van China se Gordel-en-pad-inisiatief (GPI) met die AU se Agenda 2063 is ’n goeie voorbeeld hoe Afrika se openbare belange in samewerking met China verhoog kan word. Die verbinding geniet hoë voorrang in die AU se Algemene Vergadering.
Nog ’n voorbeeld van Afrika-agentskap was die Ekonomiese Gemeenskap van Wes-Afrika State (ECOWAS) se skepping van ’n enkele ekonomiese mark vir die verspreiding van Chinese produkte in 2008. Die Afrika- Kontinentale Vryehandelsarea (AfCFTA) wat in Januarie 2021 operasioneel geraak het, is die nuutste toevoeging tot die uitbouing van Afrika-agentskap met China.
Afrika-agentskap neem ook vorm aan in bilaterale verhoudinge. Ethiopië het daarop aangedring dat China tegnologiese kennis deel en professionele ambagslui uit Afrika werf vir die bou van die 756 km-Ethiopië-Djiboeti spoorlyn. Dit het ondersteuning ingesluit vir ’n sentrum waar Afrikane opgelei kan word as masjiniste en ook vir ander werksgeleenthede in die spoorweë. Die spoorlyn is ten volle geëlektrifiseerd en teen ’n koste van 3,4 miljard Amerikaanse dollar gebou. Aan die ander kant het China die bepalings van die Kenia-Mombasa-spoorlyn dikteer. Bykans die hele projek is met Chinese tegnologie, mannekrag en finansiering aangepak, wat tot groot ontevredenheid onder gemeenskapsleiers gelei het. As gevolg van protes uit die gemeenskap het die regering nie die lening aan China terugbetaal nie. Kenia het die projek in September 2020 gekanselleer, maar nie sonder dat die Chinese operateur aangedring het op skadevergoeding van 380 miljoen Amerikaanse dollar nie.
In Tanzanië het China onderneem om ’n nuwe hawe in Bagamoyo ter waarde van 10 miljard Amerikaanse dollar te bou. Die Tanzaniese regering het die bepalings van die projek egter onaanvaarbaar gevind, waaronder om die hawe vir 99 jaar van China te huur en om geen ander hawens in die land met Westerse hulp te bou nie. Dié onbillike bepalings van China is in die openbaar gepubliseer. Die Chinese vennoot het die Tanzaniese regering egter daarvan beskuldig dat hulle die publiek mislei, maar het vinnig van die alternatiewe bepalings aanvaar om gesonde verhoudinge te handhaaf. China het in Junie 2021 na die onderhandelingstafel teruggekeer.
Dié voorbeelde wys dat Afrika nie hoef terug te staan in die uitoefening van agentskap met China nie. ’n Debat om ’n algemene Afrika-benadering ten opsigte van verhoudinge met China te implementeer is in November 2018 in Johannesburg, Suid-Afrika gehou. Die uitkoms van die debat is in ’n beleidsraamwerk aan die AU oorhandig en vra vir beter koördinasie, leierskap en deursigtigheid.
3. Prioriteite vir Afrika
Die verkryging van COVID-19-entstowwe is ’n hoofprioriteit. Die AU onderhandel met China om fasiliteite vir die vervaardiging van die entstof in Afrika moontlik te maak. Chinese ondersteuning word gemobiliseer om minstens vyf vervaardigingsentrums in Afrika te bou. In Julie 2021 was Egipte die eerste land in Afrika wat die entstof begin vervaardig het deur ’n vennootskap met Sinovac.
Dit gaan moeilik vir Afrika-regerings wees om van Chinese skuld ontslae te raak. Chinese lenings vir die periode 2000 tot 2018 staan op 152 miljard Amerikaanse dollar en verteenwoordig ongeveer 21% van Afrika se totale skuld. Die Chinese regering is nie bereid om die skuld bloot af te skryf nie, en sal eerder skuldherstruktureringspakkette met Afrika-regerings onderhandel. Die vertraging van betalings word ook voorgestel. Minstens 18 Afrikalande onderhandel nuwe skuldvoorwaardes met ongeveer 30 Chinese finansierders. Die 10 lande met die grootste skuld is Angola (25 miljard Amerikaanse dollar), Ethiopië (13,5 miljard), Kenia (7,9 miljard), Zambië (7,4 miljard), die Republiek van die Kongo (7,3 miljard), Soedan (6,4 miljard), Kameroen (5,5 miljard), Nigerië (4,8 miljard), Ghana (3,5 miljard) en die Demokratiese Republiek van die Kongo (3,4 miljard).
Die probleme van kommoditeit-afhanklikheid, die lig van beperkinge op tariewe en handelstekorte is ook op die agenda geplaas vir die Dakar-konferensie. Ten spyte van China se beloftes om meer waardetoegevoegde produkte van Afrika in te voer, is kommoditeite soos olie, gas en minerale steeds die groot invoerareas. Afrikaregerings sal meer moet doen om tegnologies-intensiewe sektore te ontwikkel wat hulle nader aan die markte in China kan bring. In 2020 het Mauritius ’n vryehandelsooreenkoms met China onderhandel en sodoende toegang tot 8 000 belastingvrye waardetoegevoegde produkte verkry. Die ooreenkoms kan Mauritius help om die land se vervaardigingsektor te ontwikkel, werk te skep en ’n voorbeeld te stel vir ander Afrikalande wat dieselfde ambisies het.
Ten opsigte van sekuriteit wil China toesien dat ’n strategie gevolg word waar hoë resultate verkry word met lae koste- en risiko-insette. Die beskerming van die land se ekonomiese belange, burgers en die groeiende vraag na sekuriteit op GPI-roetes maak so ’n strategie noodsaaklik. Onderhandelinge met leiers van Afrika oor sekuriteitskwessies gaan meer openlik en reguit wees. China sal voortgaan om soldate op vredesendings te ontplooi, militêre opleiding te verskaf, wapenverkope te bevorder en gesamentlike oefeninge met Afrika-weermagte uit te voer. Verder gaan meer geld bewillig word vir die China-Afrika-Vrede-en-sekuriteitsfonds wat in 2015 gestig is om die Afrika- Staande Mag te operasionaliseer. Dit is hoogs waarskynlik dat die bestaan van die fonds tot 2024 verleng gaan word.
Daar is ook stemme uit die gemeenskap vir groter verantwoordelikheid van Afrika-regerings oor sake van gemeenskaplike belang. Dit sluit in arbeidswetgewing, die volhoubaarheid van skuld, omgewingsbewaring en respek vir plaaslike regulasies. Indien Afrikalande op gelyke voet met China in die forum onderhandel, sal resultate meer voordelig vir Afrika wees. Hier is dit veral belangrik ten opsigte van die AU se ses raamwerke vir ontwikkeling: landbou, infrastruktuur, mynbou, wetenskap en tegnologie, inter-streekshandel en industriële ontwikkeling.
4. Die transformasie van die forum
China beskou Afrika as ’n plek van ekonomiese en geostrategiese geleentheid en wil Afrika in die land se wêreldstrategie integreer. Dit is ten spyte van die risiko’s daaraan verbonde om in Afrika betrokke te raak. In teenstelling met China se strategie het Afrikalande nog geen duidelike strategie geformuleer om groter bedingingsmag met China te verkry nie. Die uitgebreide rol van onafhanklike rolspelers in Afrika wys dat China-Afrika-verhoudinge nie die uitsluitlike domein van regerings is nie. Gemeenskappe in Afrika dring daarop aan dat die forum se argitektuur hersien word deur meganismes te implementeer vir groter insette van die gemeenskappe self. Wat hulle wil hê is dat Afrikane hulle eie instellings binne die raamwerk van die forum moet oprig. Dit sal druk op China plaas om hervormings binne die forum te inisieer. Terwyl dit waar is dat China ’n meer dominante posisie in die forum beklee, kan Chinese leiers nie die versoeke van gemeenskappe ignoreer nie. Die voorstel is dat leiers van China en Afrika verantwoording aan hulle gemeenskappe moet doen en moet toesien dat die belange van burgers eerbiedig word. Dit sal die forum verteenwoordigend van beide China en Afrika maak.
Bibliografie
Benabdallah, Lina. 2021. In line for FOCAC 2021: Africa, China, and the Others. 21 Julie. https://www.ispionline.it/en/pubblicazione/line-focac-2021-africa-china-and-others-31249 (10 September 2021 geraadpleeg).
Calabrese, Linda. 2021. China-Africa economic relations: The BRI, the AfCFTA, and the Rest of the World. 29 Julie. https://www.ispionline.it/en/pubblicazione/china-africa-economic-relations-bri-afcfta-and-rest-world-31179 (30 September 2021 geraadpleeg).
monitor.icef.com.2021. China emerging as a major destination for African students. 21 April. https://monitor.icef.com/2021/04/china-emerging-as-a-major-destination-for-african-students (15 September 2021 geraadpleeg).
Munday, Daniel. 2021. Africa-China Cooperation: Towards an African policy on China. South African Journal of International Affairs, 28(3):488–91.
Thomas, David. 2021. What can Africa expect from FOCAC 2021? 6 Oktober. https://african.business/2021/10/trade-investment/what-can-africa-expect-from-focac-2021 (8 Oktober 2021 geraadpleeg).
Lees ook:
Chinese sekuriteitskontrakteurs in Afrika: Oorsig, jongste gebeure en ontwikkelinge
China se militêre diplomasie in Afrika: Wat is aan die gebeur?
Fanie Herman se navorsingsartikels in LitNet Akademies:
China se Gordel-en-pad-inisiatief (Belt and Road Initiative, BRI): Die vroeë invloed op Afrika
Amerikaans-Chinese wedywering: ’n Sistemiese en teoretiese ontleding
The post Die Forum vir China-Afrikasamewerking na 21 jaar: Die opkoms van Afrika-agentskap appeared first on LitNet.